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    理论研究

    拓宽我州民族自治立法思路之己见

    2016-07-10 10:49:18

    我州民族自治立法已走过三十多个春秋。在这三十多年来,我州民族自治立法曾走在全国155个民族区域自治地方立法之前列,尤其是1985年《延边朝鲜族自治州自治条例》制定实施以后的三十多年间,我州相继制定、修改实施了1部自治条例和   部单行条例,为推动全州政治、经济、文化和社会各项事业的发展起了积极的保障和推动作用。但是,面对迅猛发展的新形势、新任务,我州民族自治立法必须进一步解放思想,转变观念,拓宽思路,创新发展。

    一、我州民族自治立法实践及其影响

    我州民族自治立法起步于八十年代中叶。依据1982年《中华人民共和国宪法》和1984年《中华人民共和国民族区域自治法》,1985年我州在全国率先制定并实施了《延边朝鲜族自治州自治条例》(以下简称《自治条例》),这是我州迈出的民族自治立法第一步,它的出台在我国少数民族自治地方的发展史上具有划时代的重要意义,它是我国少数民族自治地方自治法律体系建设的里程碑,更是我州民族自治立法发展的一个里程碑。

    之后的三十多年间,我州民族自治立法大致走过了四个不同的发展阶段:1985年至1992年是我州民族自治立法起步和探索阶段,这一阶段制定了1部自治条例和4部单行条例。1993年至2001年是我州民族自治立法快速发展阶段,这一阶段我州制定了14部单行条例,修改了7部单行条例;2002年至2007是我州民族自治立法稳步发展、提高阶段。这一阶段我州制定11部单行条例,修改了1部自治条例和4部单行条例。同时,还就制定自治法规等一系列问题作决定、决议和规章,对自治条例和单行条例的实施进行了有益的补充。2008年以后是我州民族自治立法在稳步发展中不断完善的阶段,我州民族自治立法踏上了发展中完善、发展中提高、发展中创新的征程。先后公布实施了  部单行条例,修改了 部单行条例,废弃了 部单行条例。

    自1988年起,我州已公布实施1部自治条例和47部单行条例。这些条例可分为六大类:第一类是总章程,即《延边朝鲜族自治州自治条例》;第二类是体现我州地方特色和民族特色的单行条例。如《延边朝鲜族自治州朝鲜族教育条例》、《延边朝鲜族自治州职业教育条例》等;第三类是促进我州地方经济建设方面的单行条例。如《延边朝鲜族自治州黄牛管理条例》、《延边朝鲜族自治州蜂业管理条例》等;第四类是规范我州地方经济秩序方面的单行条例。如《延边朝鲜族自治州机关社会团体企业事业单位法定代表人离任审计条例》、《延边朝鲜族自治州对外劳务合作管理条例》、《延边朝鲜族自治州安全生产条例》等;第五类是?;の抑莨?、法人和其他组织合法权益方面的单行条例。如《延边朝鲜族自治州未成年人?;ぬ趵?、《延边朝鲜族自治州外商投资企业工会条例》、《延边朝鲜族自治州就业促进条例》、《延边朝鲜族自治州住房公积金管理条件》等;第六类是体现我州环境与资源?;し矫娴牡バ刑趵?。如《延边朝鲜族自治州长白松省级自然?;で芾硖趵?、《延边朝鲜族自治州矿产资源管理条例》、《延边朝鲜族自治州城乡规划管理条例》等等??梢运?,以《自治条例》为核心的具有一定地方特色、民族特色和自治特点的我州民族自治法律体系已初具规模,并发挥着越来越重要的作用。

    三十多年来,《自治条例》的制定和施行,为我州充分行使民族自治立法权提供了法律依据和保障。单行条例的制定、修改和实施,对我州地方政治、经济、文化和各项事业的发展都起了积极的促进作用。例如,2001年我州制定了时为全国首例的《延边朝鲜族自治州对外劳务合作管理条例》。它的颁布实施,使我州对外劳务合作和境外就业从无到有、从小到大,“走”出了一片新天地,外派人数始终居全省地区之首,创造了可观的经济效益。仅2003年外派劳务就达4200人次,收入已达6,13亿美元,超过全州当年财政收入的2倍,相当于全州人均增加收入2400多元。仅劳务输出一项累计向韩国派遣研修生3,2万人次;累计向俄罗斯派遣劳务人员1,3万多人次。2001到2007年,我州对外劳务合作领域逐年拓宽,发展到俄罗斯、韩国、利比亚等20多个国家和地区,涉及农业、捕捞、建筑、机械加工、运输等多种行业,呈现出蓬勃发展趋势,走在了全国之前列。

    二、我州民族自治立法之缺陷

    一是民族特色和地方特色不鲜明。民族自治地方都有其传统习俗文化、生活方式的多样性,宪法赋予各民族自治地方以立法自治权,就是为了使民族自治地方能够充分运用立法自治权突出地方特色和民族特色,促进其经济、文化、政治生活的发展。也就是说民族自治立法最根本、最深刻的本质就是对该自治地方的少数民族权益实行特殊保障。对民族自治地方自治权益保障的?;な且恢痔厥獾姆杀;?,而不是等同于一般的地方性法规和规章的?;?,因而在立法上应具有鲜明的地方特色和民族特色。而我州民族自治立法恰恰在突出民族特色和地方特色上缺乏这一点,因而实施的社会效果并不理想。

    二是立法内容趋同或权益保障领域狭窄。目前,我国授予民族自治地方变通或补充权的法律有13部,而我州所涉及到的变通和补充法律却不足一半,很多领域的变通或补充还是空白。单行条例虽然已经制定了不少,但由于受观念和制度上的一些限制,那些应特别需要依据民族特点制定的单行条例没能及时制定,特别是那些亟待规范地方特色经济发展、涉及如何求得自身发展的单行条例更是缺口较大,始终未能及时形成发展自治州民族经济、民族贸易、民族文化、生态环境以及自然资源开发利用等方面的单行条例。已有的单行条例又在许多民族自治重要领域对自治权益的保障仍显不足甚至缺失,且在其考量、运作、制定过程中,对其所涉及的具体领域、具体部门的自治权益保障方面也显缺乏针对性、前瞻性和操作性。

    三是自治意识不强,探索、变通乏力。从立法角度而言,民族自治地方的自治机关比一般地方的国家机关承载着更为繁重而艰巨的任务。但由于自身的自治意识不强,主张宪法和法律赋予的立法自治权仍显乏力,对自己的立法活动缺乏必要的信心。在制定、变通、补充规定时往往是以被动者的身分出现,缺乏探索的理论勇气,不能够灵活地运用立法变通权,积极地进行创制性立法活动,出现照抄照搬多,大胆变通少的情况。甚至不恰当地追求形式上的完整无缺,过多地照抄照搬相关法律、行政法规、规章以及政策性的有关条文和规定,使那些本该突出民族自治、立法自治的条文淹没在一般性条文之中,失去其应有的价值。

    四是立法技术粗糙,立法质量不高。在已经出台的自治条例和单行条例中,许多条文使用的是政治语言而不是法律语言,从而使这些法规缺乏规范性,弹性大、漏洞多,给具体操作带来极大困惑。如《延边朝鲜族自治州自治条例》第15条第2款规定:“自治州人民代表大会常务委员会由主任、副主任若干人、秘书长、委员若干人组成。常务委员会组成人员中,汉族、朝鲜族成员所占比例可以略高于其人口比例,其他民族也要有适当的名额,并且应当有汉族、朝鲜族的公民担任主任或者副主任。”这里所称的“略高于”、“适当的”根本就没有量化的标准,都是很模糊的概念,过于笼统、操作性不强,在法律条文中不应出现这类词语。在我州民族自治条例中类似这样不确切、不具体的条文随处可见。

    三、拓宽我州民族自治立法思路之落脚点   

    (一)更新立法观念,强化自治权意识     

    我州民族自治立法,必须更新立法观念,进一步强化自治权意识。党的十七大再次强调指出,要全面落实依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家,必须进一步加强社会主义法制建设,必须坚持科学立法、民主立法,进一步完善中国特色社会主义法律体系。我州民族自治立法必须按照党的十七大精神,进一步更新立法观念,树立与改革开放、科学发展相适应,与加强社会主义法制建设、构建社会主义和谐社会相适应的立法新思想、新观念;树立以创建民主、和谐社会为目的、与市场经济迅速发展相适应的以权力为主体、以服务为宗旨的立法观念。既要注重立法规划,使立法有计划地按规划进行;又要注重把科学性与前瞻性相结合,积极开展创制性立法活动,使我州民族自治立法超前规划、超前运作,赋有科学的预见性和实用性。

    我州民族自治立法要进一步强化自治权意识。民族自治地方立法权作为自治权的重要组成部分,是首要的基本的自治权,它对其他自治权的有效行使具有重要意义。充分认识民族自治地方立法自治权的重要性,包含两层意思:一是上级国家机关特别是上级职能部门,要充分认识民族自治地方立法权的重要性,真正做到为民族自治地方行使立法自治权创造有利条件,帮助民族自治地方实现其立法自治权;二是民族自治地方自身要充分认识立法自治权的重要性,充分发挥主观能动性,积极根据本地方本民族的实际情况制定和实施促进本地方经济、社会发展的自治法规。

    (二)根植于民族和发展,立足于开拓和创新

    所谓根植于民族和发展,就是突出自治州的民族特色、突出自治州的发展;而所谓立足于开拓和创新,就是根据自治州的实际情况,抓住民族和地方特色善于用好、用足、用活自治立法权,勇于开拓创新。这是创新我州民族自治立法的出发点和落脚点。

    建州六十多年来,在我国民族区域自治制度和党的民族政策指引下,经过全州各族人民的共同努力,我州的政治、经济和文化等各项事业都有了翻天覆地的变化和发展。但是,随着时代的发展,尤其是市场经济的快速发展和各项改革的不断推进,我州的发展正面临着十分严峻的考验。

    我州的发展在全国30个少数民族自治州中处于位次后移的态势。在全国30个少数民族自治州中,我州的DGP为154.9亿元,仅居第5位;规模以上工业总产值124亿元,居第2位;财政收入17.9亿元,居第6位;居民储蓄存款207亿元,居第1位??杉?,我州的经济总量还小,财政实力也不强,工业经济效益也比较差。

    过去老是说,民族自治地方地大物博,地上地下自然资源非常丰富。但从我州的情况看,随着自然资源的持续开发,人口成分的不断变化以及其他方面的因素,生活环境和生态环境均遭到不同程度的破坏,特别是森林和草原植被的破坏导致了水土流失,造成了生态损失严重。加强生态环境的?;ず徒ㄉ?,已到了刻不容缓的程度。我州的八个县(市),都是小城市,规模小,功能不全,二、三产业不发达。我州的城镇人口已超过农村人口,但水平还都很低。自1994年国家实行新的分税制财政体制以后,我州由自收自支加补助的地区变成财政上解的地区,这又给我州的财政带来了极大的困难。州内在流通领域里的国有企业因改制或倒闭等原因,已经全部退了出来;在工业领域里的国有企业原来一直是我州财政收入的主要来源,但目前也都举步维艰,活力不足,后劲不足,如不彻底改革,则难以找到出路。

    另外,我州的外资企业不断增加。仅从截止2003年的统计数字看,已批准外资企业756户,实际落户562户,合同外资6.9亿美元,实际利用外资4.6亿美元。在我州投资的国家和地区有42个,列前五位的是韩国、香港、日本、英国和台湾。其中韩国占60.1%。我州的技术改造项目不少,招商引资新上的项目也很多,但是缺少管理人才、技术人才和岗位技工。此外,闻名世界的长白山在我州境内,是我州得天独厚的资源优势。长白山又是国家AAAA级风景名胜区、珲春防川和和龙仙景台也是国家重点风景名胜区,独特的朝鲜族民俗风情和丰富多彩的历史文化,加上冬季的万里长白雪原和冰天雪地中的温泉浴等构成了我州独特的旅游资源。

    所有这些有利和不利的因素都是我州民族自治立法无法回避、必须面对且要很好解决的问题。我州民族自治立法必须根植于民族的这些特点和优势,立足于我州发展所面临的的这些有利和不利的因素,在我州地方经济、财政、税收、金融、投资、招商引资等重要领域中,国家不可能专项立法,而我州急需要依法规范;国家一时难以作出规定,而我州却迫切需要调整的立法项目上,积极探索,勇于创新,充分利用法律调整利益关系的功能,调整并解决好这些问题,遏制我州与发展地区间的差距以及利益反差扩大的局面,这是拓展我州民族自治立法思路的着力点。

    (三)拓宽立法领域,提高立法质量

    民族自治地方自治权的范围十分广泛,而以立法的形式使这些广泛的自治权得以行使的民族自治地方立法范围,也比一般地方立法的范围更广泛,它可以规定的不少事项是一般地方立法涉及不到的。同时,自治权的内容又十分重要,而使这些重要的权力得以通过法的形式加以实现的民族自治地方立法内容,也比一般地方立法的内容更显重要,许多重大的一般地方立法不能调整的事项,民族自治地方立法可以予以调整??杉褡遄灾蔚胤搅⒎赏卣沟牧煊蚴止惴?,这也为民族自治地方立法提出了比一般地方立法更高的质量要求。

    我州民族自治立法要进一步拓宽立法领域,不断提高立法质量。要认真研究民族自治地方广泛存在的民族习惯法,力求习惯法与制定法的互动。民族习惯法作为法律多元化或社会控制多地化事实存在的一种表现形式,它在事实上是一种民族文化传统的积淀,是有别于国家法的另一种知识,也是一种资源。要善于开拓创新,提高立法质量。要抓住民族特点和地方特色用足、用活、用好立法自治权。要充分发挥主动性和积极性认真研究立法的前瞻性和实用性,创造性地开展立法活动。要兼顾中央和地方对民族自治地方立法权限的规制和使用,既不越权,也不压权,努力协调好各种关系,在维护法制统一的基础上,突出民族特色和地方特色。要重视立法技术,提高立法质量。所谓立法技术是指制定和变动地方性法规和规章所遵循的方法和操作技巧的总称。主要包括:立法的体系技术、立法的延续技术、立法的结构技术、立法的语言技术、立法的实用技术等。立法技术不但包含着立法经验的总结,而且包含着对法的结构规则的合乎科学的营造以及对事物发展的前瞻性和事物存在的实用性的科学预见。因此,我州民族自治立法要强调从宏观上准确把握立法的运筹技术、法规的结构营造技术的同时,还要努力提高立项前期调研能力,不断完善我州民族自治法规建设。

     (州人大常委会内务司法工委副主任  金华

     




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